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■刘炜

正确认识预付卡

关于预付卡的定义，商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》以及《上海市单用途预付消费卡管理规定》《江苏省预付卡管理办法》的表述基本一致，而刚刚施行的《北京市单用途预付卡管理条例》和《甘肃省单用途预付消费卡管理条例》则有了一些变化。 　　变化之一是对预付卡的管辖范围从“经营者及其所属集团、同一品牌特许经营体系内”扩展到了“经营者及其合作范围内”；变化之二是没有了“兑付特定商品或者服务除外”的规定。 　　预付卡管理法规约束对象的扩大和除外情形的剔除，反映出预付卡经营范围、经营方式已发生巨大变化，或者说与预付卡相关的各种问题已更加复杂，风险已外溢。 　　问题主要表现在三个方面：一是消费者购卡后，无法按约定获得服务或产品，利益受损，引发投诉、纠纷等；二是经营者预收资金后，因主观失信或客观失去兑付能力，不愿或不能兑付服务或产品，形成消费者权益保护需求激增，市场监管事项增加、任务加重；三是面对消费者投诉、经营者违约等行为，监管法规不完善、监管机制不完整、监管手段落后、监管效率较低。 　　风险也主要表现在三个方面：一是单个、局部问题越来越多、发生频次越来越高，引发行业性、系统性风险的概率越来越大；二是在消费者与经营者之间已经发生的矛盾尚未得到有效解决的同时，受互联网技术推动，预付卡交易对经营者和消费者利益的驱动力不仅没有减弱反而作为营销手段被人为加强，投诉、纠纷等事件发生率持续走强；三是政府行业主管部门、行政执法部门和司法部门，面对数量庞大、经营分散、消费高频、服务无序、问题频出的预付卡市场，管不到、管不了、管不好，管理办法及措施流于形式，造成监管失效。 　　当然，也有“利好”。《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》《上海市人民政府关于印发〈上海市营商环境创新试点实施方案〉的通知》《上海市人民政府办公厅关于印发〈本市开展综合监管“一件事”改革试点工作方案〉的通知》等重磅文件，都将预付卡管理列在重要位置。　

数字化带来契机

年疫情暴发后，大量企业商户迅速推出了花样繁多的预付卡促销活动，消费者虽有迟疑，但参与者数量还是非常可观。 　　有一个看似不起眼的个案不得不让人 　　预付码是宝山区作为上海市单用途预付消费卡监管创新示范区推出的数字化监管与服务工具。必须警醒的是，疫情对经济社会造成的伤害会迅速传导给预付卡。已经发出去的预付卡，无法兑付的可能性急剧加大；新发出去的预付卡，经营者因生存焦虑、资金窘迫而夸大了承诺、加大了折扣，未来无法兑付的风险成倍增加。 　　5月24日发布的《上海市人民代表大会常务委员会关于进一步促进和保障城市运行“一网统管”建设的决定》明确提出，要“坚持科技之智与规则之治、人民之力相结合，构建系统完善的城市运行管理服务体系，实现数字化呈现、智能化管理、智慧化预防，聚焦高效处置一件事，做到早发现、早预警、早研判、早处置，不断提升城市治理效能”。 　　由此可见，数字化带来的契机再次降临。 　　

数字化协同监管与数字化协同服务

《上海市单用途预付消费卡管理规定》提出，“本市建设统一的单用途预付消费卡协同监管服务平台。”这个法条涉及四个关键词：协同、监管、服务、平台。 　　目前，单用途预付消费卡协同监管服务平台功能单一，技术上仍停留在简单的信息化状态，无法全面、有效完成法规要求的信息对接、资金管理、信用管理等任务，与预期的预付卡监管与服务成效目标相比差距较大。问题症结表现在如下方面。 　　其一，将监管与服务简单混合在一起，导致监管和服务目的不明确、职责不确定、内容不清晰、措施难到位，陷入了“监管不知在做什么、服务不知能做什么”的窘境。 　　其二，平台所采取的是信息化而非数字化模式，静态、单一、结果化的信息数据报送，无法实现对预付卡活动的动态过程监管，这对非现款现货、存在钱货分离和兑付周期的预付卡交易来说，无法真正实现管理规定所要求的“风险预警”。 　　其三，经营者按照管理规定要求履行信息对接、资金管理、信用管理法定义务时，一方面因手续繁琐、操作困难，不便捷，影响了积极性；另一方面，按管理规定要求建立的为大量中小微预付卡经营者提供免费基础服务的“公共业务处理系统”，因服务功能不强，没有发挥出预期应有的作用，导致绝大部分经营者不会主动遵守规定，甚至逃避规定，实践中监管做不到全覆盖，形成法不责众的尴尬局面。 　　其四，资金监管部门创新意识不强、服务意识不足、科技应用落后，导致资金监管只能管少部分大企业、没法管市场占比超过90%以上比例的中小微企业的局面。 　　其五，因购卡和服务无合同，消费过程难溯源，导致监管部门处理预付消费投诉时证据不足、原委无法厘清，矛盾纠纷难以实质性化解；因违法违规成本低、预付经营与消费信息不对称，导致侵害消费者权益行为屡屡发生，造成劣币驱逐良币；因监管体系不完善，监管手段和处置能力滞后，导致预付消费投诉已成为社会治理难点、痛点，监管部门有心无力，监管成效不尽如人意。 　　坚持“监管+服务”的顶层设计，努力打造数字化协同监管和数字化协同服务“双轮驱动，平衡发力”的新型模式，建设运行政府监管端和市场服务端既相互独立、物理隔离，又高度协同、数据连接的数字化平台，应当是成效可期的问题解决方案。 　　数字化协同监管平台。依托政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”大数据系统（实时为协同服务调用工商、水电燃气、社保、公积金、税务、行政处罚等数据，为协同监管动态反哺预付卡经营者信息对接、资金管理、信用管理以及发卡、售卡、兑付、履约等数据），设计开发具有监管数据实时传输、动态呈现，市场风险全链跟踪、动态警示，监管成效指数评价、动态发布，投诉纠纷分级处置、动态介入（行业主管部门约谈调处、行政执法部门警告处罚、公安司法部门惩处追究）、消费维权多口直达、动态监察（打通消费者查询、核对、投诉、举报、信访、报警、仲裁、起诉的直达节点，对维权起因、过程、结果监测监察）等功能的数字化协同监管平台，形成“监管法规可落地、监管流程可闭环、监管实操可跟进、多跨协同可执行、矛盾风险可化解”的协同监管机制，促进预付卡综合监管“六个全”和“五个监管”真正落地。 　　数字化协同服务平台。按照异构联接、无界交叉、具体赋能、价值共享设计思路，开发建设能够与数字化协同监管平台对接，与预付卡经营业务处理系统对接，与金融部门（包括与银行、保险公司、信托公司、第三方支付机构、中国银联等）预付卡资金监管业务处理系统对接，与预付卡消费者服务系统对接，与预付卡供应链或第三方服务机构对接，与大中型互联网平台对接，与消保委及预付卡协会、行业协会、商会等组织机构对接，全面、持续向市场开放的数字化协同服务平台，形成“经营者因协同服务而主动守法、健康发展，消费者因协同服务而便捷维权、放心消费，监管者因协同服务而精准执法、效能提升，赋能者因协同服务而资源互通、价值共享”的预付卡市场运行格局，促进社会经济和谐进步。 　　不可或缺的还有前面提到的预付码。预付码既可以成为协同监管平台和协同服务平台之间的数字化连接器，也可以作为开展协同监管和协同服务活动的场景化应用工具。用“经营者领码、消费者查码、监管者管码、赋能者用码”四个模块，构建出一个既相互独立，又高度协同，能够即时智能响应的完整闭环，可以有效推动预付卡综合监管“由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变”。比如消费者查码消费，系统自动触发与经营者签订购卡和服务合同，合同内容及履约节点全部上链存证，经营者承诺和履约过程全链可溯。在处理投诉与纠纷时，监管部门点开预付码，就可以“掌上管、马上办”，对违法违规经营者形成强大威慑，倒逼市场良币驱逐劣币。预付卡监管与服务效率大幅提升。 　　预付卡协同“监管+服务”，从效果上看，极有可能彻底打通“服务越强大、监管越高效，治理越精准、市场越活跃”的城市治理逻辑链。 　　

疫后经济恢复与重振的优选方案

我们 　　基于对预付卡的认识、对数字化契机的分析、对预付卡协同监管与协同服务的逻辑梳理，我们可以很容易概括提炼出一个简单公式：预付卡（数字化协同监管+数字化协同服务）×预付码=加快经济恢复和重振。 　　比如引导上海市50万中小微企业或商户领用预付码，通过预付码发卡、售卡、兑付，并获得金融保险机构、网络平台、第三方服务机构等赋能者提供的数字化协同服务，接受行业主管部门、行政执法部门、司法部门等监管者实施的数字化协同监管，让广大消费者放心消费、安心购卡，按每户发卡20万元计算，就可形成预付交易金额亿元。由此派生出的中小微企业信贷和其他营业收入尚未计算在内。 　　关键环节是如何有效实施预付卡协同监管和协同服务。这个问题的理论难度、实践难度极具挑战性，但从数字化的视角思索、切入、实践，不啻为当前加快经济恢复和重振、未来稳增长促消费的优选方案。 　　（作者单位：上海市商务委员会）

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