宋朝是中国古代封建王朝中一个特殊的朝代，虽然遭受各种战乱洗礼及分裂，但是却是中国古代历史中政治制度较为完善的朝代。监察制度在秦汉时期一直处于分离状态的台谏系统，在两宋时期，监察制度开始逐渐形成御史和谏官制度合一的趋势。

在汉朝，监察制度的成败在于任命官员的素质；在唐朝，监察制度的成败在于官员的素质与法治并行；在宋朝，监察制度的成败在于法治制度的完备。宋朝的监察制度在汉唐以后有很大的发展，该制度在周边强大的军事压力下得以维持三百多年的历史，与宋朝的监察体制有密切的关系。

一、宋朝监察制度的体系

1.严密的中央监察体系

宋朝中央沿用了唐制设立御史台为最高监察机关，职责是“纠察官邪，肃正纲纪”。御史台下设分台院、殿院和察院。宋朝的御史台的发展与宋神宗时期的元丰改制密不可分，在元丰改制中，宋神宗罢免了左右巡使、监察使等御史台内的官吏职称，并且对一些官名进行了更改。

御史大夫名义上是御史台的最高长官，秩为三品，并兼任理检史。台院中的御史中丞实际上是御史台的最高长官，副长官是伺御史知杂事。御史中丞和侍御史各设一人，殿中侍御史隶两人，监察御史六人。在改制以后，台、殿、察三院组织趋向合并。

2.完善的言谏官体系

言谏官系统在宋朝是监察体制中的一把利器，宋代门下省按照言谏、审驳的职能分别设立谏院和门下后省两个独立的部门。谏院的长官是谏议大夫，为了避免言谏官的言谏权力，即使是宰相也无法决定对言官的任免，言谏官的选用权直接归皇帝掌握，执政官的亲戚不得作为言谏官。

言谏官的职责有二，一是司掌对皇帝的尽规献纳；二是对大臣们的谏正。宋代还规定言谏官必须每月一员奏事，防止言谏官不作为。在谏院之外，还设立了鼓院和检院。鼓院受理文武百官和市民的奏表，凡是有关朝廷的事务、军事机密等，必须先经过鼓院，如果鼓院没有受理，则再去检院。检院，又称为登闻检院，其实为再进状的再审机关，如果再不受理，可以再上御史台。

3.加强对封驳权的运用

封驳权是指对已经经过朝议形成的政府决策进行审查，或者通过或者驳回再议的廉政监察程序。汉代已经出现了封驳制度，在魏晋时期，封驳制度开始向言谏官制度转变，隋唐时期转由门下省管理。

元丰改制以后，封驳机构变成了新成立的门下后省和中书后省。在宋代，封驳官的职能主要包括监督朝廷的决策、参议朝廷、弹劾百官、举荐百官。

4.重视地方廉政监管

宋代的地方监察机构是监司，监司具有平反冤狱、举荐循吏、负责内部官员的考课工作，监司不仅仅是具有监督地方行政，还要负责很多地方民政事务的功能，所以监司每两年巡查一次。路是宋代地方最高行政机构，相当于现在的省。

到宋神宗的时候已经有二十三路。宋太宗时期开始在路运转司设立提点刑狱司。宋代设立提点刑狱司的目的是为了梳理地方刑狱，主要职能：一是提点刑狱司是与运转司地位相同的独立机构；二是提点刑狱司不止可以梳理案件、监察官吏，还可以接收由于运转司不当的案件。

二、宋朝监察制度的特点

1.把广开言路作为监察制度的重要核心

宋代监察制度的成效远超以往历代，主要是宋代的君臣之间对谏议具有深刻的理解。例如宋真宗告诫群臣，“因思君臣之间，要在上下情通，即事无凝滞，若稍间隔，岂能尽致理之道”，宋仁宗时期，司马光在给仁宗的奏疏中，也把自己的意见称为五规，用以给君主订立规矩。

宋代给了言官们极大的言路自由，对皇帝有着大量的批判指责。敢谏、直谏作为一种被推崇的政治品格，言官们上奏疏之密，也让人咋舌，神宗时候，张舜民做言官七日，给皇帝上奏疏六十多封；范仲淹则声称自己愿宁鸣而死，不默而生。这些言官们虽然受到了不少打击，但还是在宋代监察制度上发挥了重要的作用。

2.重视监察官员的选任

由皇帝亲自选任。宋代对监察官员的选任是十分严格的。这样做的目的是为了强调监察官员的重要性，选择官员时以为了减少其他利益集团的干扰，让宰相的权力得到制约。宋仁宗以后，御史台长官御史中丞是由皇帝亲自选任。

御史中丞由皇帝亲自任命，一般以谏议大夫、给事中、尚书侍郎等为主。除了皇帝亲任以外，还有臣僚举荐制度。这也是一种补充制度，皇帝下令让群臣举荐人选，皇帝从举荐的人选中任命。

宋代选任的监察官员要具有非常高的道德与文化修养。宋仁宗曾经说，必用忠厚醇直、通世务，明治体者来担任御史。宋代的范仲淹曾经说过，选任官员应该做到以下三点：一是不爱富贵；二是重视名誉；三是知晓治体。对于御史人选，最重要的是应该具有刚正不阿、遇事敢言、忠于君主的品质。

宋代在选任监察官员的时候还是非常重视文化修养的，必须是进士身份才能候选。廉政监察官员要注重自己的个人行为规范。比如纠察违反朝议行为，在斋日不沐浴和不经常清洗朝服的人，都是监察的范围。对御史的人选要求不能有贪赃枉法的前科，如果有此类事件被查出，那么举荐御史的官员也要受到处罚。

宋代监察官员实行回避制度。一是御史选任上要回避宰执，因为监察官员可以监察宰执及京师的所有机构，为了保证御史的公正性，宋代的监察官员与宰执之间不能有任何亲疏关系。

二是御史台的长官与属官之间也需要避嫌，凡是新上任的御史，其属官与新台长有亲戚关系的，必须上奏请求另改派他人以回避。三是御史与谏官之间也要回避。御史与谏官同为监察官员，为了防止他们之间互相勾结，欺瞒皇帝。

3.监察法上的创新

宋代监察覆盖所有的国家机关和部门。在立法上，宋代的立法制度赋予监察廉政官员可以全面监督百官的权力，主要监察的范围包括玩忽职守和办事效率低下的官员、结党营私者，超越职能和擅自更改政府的法令、不忠不孝及破坏伦理纲常等行为。

宋之前的朝代，监察工作主要是采取连坐告密、遣吏巡行、牵制监督等制度，但是宋朝在前朝的基础上，让御史台将这些功能整合在一起，另外还设有登闻鼓院、登闻检院，功能类似于现代的信访办。

宋代实行台谏合一的监察制度。这是中国古代监察制度上的一个创新，使得御史的监察弹劾权扩大到谏争议论，而谏官则从谏争议论扩大到监察弹劾。宋代之前的御史与谏官是各司其职的，御史是监察百官的，谏官是面向君主进谏。

宋代开启了台谏合一的制度，这样谏官成为制约百官和督促朝臣廉政的有力工具。在台谏合一制度出来前，官员都是由宰相选拔拟定的，这样使得宰相处于监督之外。宋代将台谏合一以后，使得台谏官员的任命权归于皇帝掌握，台谏官员的任命必由中旨。

对监察官员实行严密的监察制度。伴随监察体制推广到地方，也出现了大量的监察官员，宋朝在预防监察官员自身腐败问题上执行了很多措施。宋代进一步发展此项制度，推销监察法，遏制官员本身滥用权力，并设立了尚书局等特设专门机构，掌握对御史的再监察，专事弹劾御史等监察官。宋代还颁布了《诸路监司互察法》，以法律的形式来约束地方官员之间的互相监督。

三、宋代监察制度的不足

封建王朝因为其历史局限性，其监察制度虽开创历史先河，但仍然避免不了其不足之处。

1.监察权严重威胁到了行政权的稳定

由于宋代台谏事权过重，使得相权每每受制于台谏。台谏官员弹劾时间屡屡不断，但往往是行政官员被罢免。苏轼曾说，宋代的宰相都是奉行台谏的命令而为。这也说明了台谏的权利过大，行政权处处受到了制约，那些有作为的政治家难以开展一些有突破性的工作。

2.宋代的谏官的性质发生了变化

唐朝以前言官和谏官是分开的，但宋代初期，谏官和御史是分别司职的，并不兼领职务。后来谏院独立，权利逐步加大，并且规定谏官由皇帝亲自选任。宋后期，御史多兼任谏官，谏官往往也是御史。这样使得皇帝不能有效地辨别错误谏言。

3.谏官与宰相之间，谏院和行政机关之间的矛盾日益激烈

在汉代，谏官属于宰相的下属，不具备弹劾宰相的职能，他们是专职向皇帝进谏的。唐朝以后，皇帝朝见百官后通常没有特殊的事宜，很快就散朝，而门下省的谏官们却可以和宰相一起列席参与皇帝的对话。

宰相们不宜对皇帝直言的，都由谏官代言。那么谏官就成了宰相的代言人，而到了宋代以后发生巨大的变化。御史兼任谏官以后，谏官往往不是纠察天子，而是纠察宰相。宰相不能借谏官之口向皇帝进言，谏官往往凌驾于宰相之上。

小结：

宋朝的监察法制较前朝有了较大的发展，由于唐末五代十国以来长期法制混乱的历史教训，宋朝的君主对于监察制度十分重视。监察制度是作为国家机器正常运转的制衡机制，作用是反贪防腐。宋朝监察制度的实施，有效抑制了官员的贪腐行为，使宋代的经济和文化发展远超前代。

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