作者：蔡航顾龙

年3月10日国家市场监督管理总局公布了新《医疗器械生产监督管理办法》（“新生产监督管理办法”）并将于年5月1日生效。新生产监督管理办法取代了年版《医疗器械生产监督管理办法》（“版生产监督管理办法”），在医疗器械生产监管领域落实了年修订的《医疗器械监督管理条例》（“《医疗器械监督管理条例》”）于全国范围正式确立的医疗器械注册人制度，同时衔接年修订的《医疗器械注册与备案管理办法》、《体外诊断试剂注册与备案管理办法》在注册与备案领域的内容。新生产监督管理办法协调了相关立法发展和监管实践需求，进一步科学划分及简化了各项行政许可、备案及报告制度，系统规范了与医疗器械注册人制度密不可分的委托生产管理安排及产品注册人/备案人与受托生产企业的各自义务，更新升级了行政监管措施。

对于创新医疗器械研发企业，新生产监督管理办法有助快速推进各项行政许可及备案申请程序，明确其作为医疗器械注册人/备案人在生产及产品质量方面的全周期责任义务，从而有助相关创新医械企业更为针对性补充完善质量管理体系制度，并有效利用委托生产安排及受托生产企业既有生产资源及管线，推进在研产品尽早商业化，并将更多资源集中于自身创新器械产品的研发活动。

一、在生产监督管理层面细化落实医疗器械注册人制度

医疗器械注册人制度的内在含义与药品领域的上市许可持有人制度（MAH）基本相同。二类及三类医疗器械的注册人，以及一类医疗器械备案人，在独立取得相应医疗器械注册证或者备案凭证后，不需建厂投资，可将生产环节（包括样品及商业化成品）委托给有资质和生产能力的企业生产，从而实现生产与研发的分离，鼓励医疗器械创新创业。在注册人制度施行之前，医疗器械生产企业需凭自身所持有的产品注册证或备案凭证方可申请办理生产许可，而一些创新医疗器械研究机构在研发形成创新医疗器械后，由于缺乏生产场地及大规模资金投入，无法富有效率的推进产品商业化进程，大部分情况下需将产品的注册、生产及销售等商业化权利转让至具有生产资质的医药集团企业，一定程度抑制了该领域的创新创业。

医疗器械注册人制度最先由上海市药监局于年提出，并率先在上海自贸区开展试点。年，医疗器械注册人制度在上海市全市开展试点，此后陆续进入广东、天津等省市。年，国务院发布通知将医疗器械注册人制度推广至21个省市试点，大幅度促进医疗器械注册人制度的推广实施。全国第一个跨省的医疗器械注册人区域试点方案也在长三角落地。最终，年修订颁布的《医疗器械监督管理条例》作为医疗器械监管领域的总领性文件从国务院行政法规层面确立了注册人制度在全国范围的适用。

此次颁布的新生产监督管理办法对年版《医疗器械监督管理条例》确立的注册人制度在生产监管领域进行了落实和细化，对此前年版生产监督管理办法中与注册人制度不相符的规定进行了整体修正，全面细化了注册人制度下委托生产的各项监管要求及各方权利义务。新生产监督管理办法明确了医疗器械注册人、备案人对上市医疗器械的安全、有效负责；其法定代表人、主要负责人对其生产的医疗器械质量安全全面负责；开展委托生产的，应当对受托方的质量保证能力和风险管理能力进行评估，监督受托方履行委托生产相关协议约定的义务。

二、科学梳理及简化行政监管程序

新生产监督管理办法科学梳理并简化了各项行政许可制度，有助创新医疗器械研发企业快速推进各项行政许可及备案申请，现将新生产监督管理办法下的各项行政许可、备案及报告制度列示如下，并附上与此前行政许可制度的不同及改进：

事项

新生产监督管理办法规定

与此前版本对比及评注

生产许可申请

?从事第二类、第三类医疗器械生产的，应当向所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门申请生产许可，并提交相关资料；

?核查时间：自受理申请之日起20个工作日内作出决定。

?简化非必要行政性文件，无需再提交营业执照复印件，且明确相关材料可以通过联网核查的，无需申请人提供；

?全面落实注册人制度，拟生产的医疗器械注册证无需生产企业自行持有；

?新增提交证明售后服务能力的材料要求，强化全生命周期质量管理；

?核查日期自自受理之日起30个工作日缩短至20个工作日；

?明确生产许可现场核查可以与产品注册体系核查相结合，避免重复核查。

生产许可变更

?生产地址变更或者生产范围增加的，应当向原发证部门申请医疗器械生产许可变更，并需开展现场核查；

?车间或者生产线进行改造涉及许可事项变化，需办理许可变更。

?许可事项主要涉及生产地址以及生产范围增加，企业增加新生产产品品种是否需进行生产许可变更，将取决新产品是否落入现有生产范围；

?提示注意，生产企业跨省、自治区、直辖市设立生产场地的，应当向新设生产场地所在地监督管理部门申请医疗器械生产许可（非变更）。

登记事项变更

企业名称、法定代表人（企业负责人）、住所变更或者生产地址文字性变更，以及生产范围核减的。

与生产地址变更或者生产范围增加不同，此类事项属事后变更登记事项，在变更后30个工作日内，向原发证部门申请登记事项变更。

一类器械生产备案

应当向所在地设区的市级负责药品监督管理的部门备案，在提交规定材料后，即完成生产备案，获取备案编号。

?医疗器械备案人自行生产第一类医疗器械，可以在办理产品备案时一并办理生产备案；

?可以先备案后现场核查：生产备案之日起3个月内，对提交的资料以及执行医疗器械生产质量管理规范情况开展现场检查。

增生产产品品种以及生产条件变化的报告制度

?增加生产产品品种的，应当向原生产许可或者生产备案部门报告，涉及委托生产的，还应当提供委托方、受托生产产品、受托期限等信息；

?车间或生产线改造，或增加生产产品品种涉及生产条件变化，可能影响产品安全、有效的，应当在增加生产产品30个工作日前向原生产许可部门报告。

?属于许可事项变化（主要指增加生产范围）的，还应当按照规定办理相关许可变更；

?不再提及版生产监督管理办法要求的任何增加产品品种计入《医疗器械生产许可证》附件医疗器械生产产品登记表，理解将简化产品登记程序，降低企业程序性合规成本；

?明确提及，增加生产产品涉及生产条件变化，可能影响产品安全、有效的，需进行现场核查。

年度自查报告制度

医疗器械注册人、备案人、受托生产企业应当每年对质量管理体系的运行情况进行自查，并于次年3月31日前向所在地药品监督管理部门提交自查报告。

?将自查报告提交时间由年底之前调整为次年3月31日；

?明确注册人/备案人以及受托生产企业均需提交年度自查报告。

停产复产报告制度

医疗器械生产企业连续停产一年以上且无同类产品在产的，重新生产时，应当进行必要的验证和确认，并书面报告药品监督管理部门。可能影响质量安全的，药品监督管理部门可以根据需要组织核查。

?明确停产复产之前企业自行进行必要验证及确认程序；

?药品监管部门非必须进行核查，仅在经企业报告后认为可能影响质量安全的，方启动行政部门核查程序。

三、全面规范委托生产

在医疗器械注册人制度推行之前，通常情形下认为生产企业均以自身名义持有拟生产的产品注册证/备案凭证，且拥有生产相关设施资质，因此委托生产被视为一项非必要特殊情形进行监管，任何委托生产活动均需向所在地食品药品监督管理部门办理委托生产备案，并单独取得医疗器械委托生产备案凭证，备案时需提交委托方及受托方双方的《医疗器械生产许可证》（仅按照创新医疗器械特别审批程序审批的境内医疗器械无需提交委托方生产许可）。

在全面推行注册人制度后，委托生产将视为注册人合理分配自身研发及生产资源的惯常商业安排，以及注册人制度施行的应有之义，因此，承接年版《医疗器械监督管理条例》的立法本意及精神，新生产监督管理办法不再要求委托生产需进行行政备案，也不再限制委托方同一时期委托多家医疗器械生产企业进行生产，但规定医疗器械注册人、备案人对受托生产方的质量保证能力和风险管理能力进行评估，按照国家药品监督管理局制定的委托生产质量协议指南要求（具体见《国家药监局关于发布医疗器械委托生产质量协议编制指南的通告《（国家药品监督管理局通告年第20号）》）签订质量协议以及委托协议，监督受托方履行有关协议约定的义务。此外，具有高风险的植入性医疗器械依然不得委托生产。

另据我们了解，实践审批中，委托生产安排下，委托方及受托生产企业仍然需分别取得并维持生产许可，只不过对于不从事实际生产的委托方及注册人而言，该等证书申请材料及记载事项有额外差别，即委托生产下的委托方及注册人、受托生产企业，以及自行生产下的注册人将分别申请及持有不同类别的三张生产许可证书。在新生产监督管理办法施行后，该等政策是否会有相应变化将拭目以待。

新生产监督管理办法对委托生产安排下的各方权利义务进行了明确划分，我们整理如下，以供有相关需求的创新医疗器械注册人及受托生产企业参考，并在签署质量协议以及委托协议时重点

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