行政审批制度改革的成效问题及模式浅析

简政放权既是法治政府建设的基本内容，也是政府依法全面履行职责的重要目标。本届中央政府成立以来，从中央到地方不断推进行政审批制度改革，深入落实简政放权、放管结合、优化服务，取得了显著成效。在大刀阔斧推进行政审批制度改革的同时，坚持依法行政，善于用法治思维和法治方式推进改革，将审批制度改革全面纳入法治轨道。

一、行政审批的概念

（一）行政审批的定义

行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证，而且还需定期检验，如果没有违反规定的情况出现，就由有关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合法性的认可。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。

（二）行政审批的特点

二是行政审批是为实现行政管理目的服务的。

五是行政审批属于事前管理。

七是行政审批具有一定的自由裁量权。

二、党的十八大以来行政审批制度改革的成效和特点

党的十八大以来，各级政府全面清理并公开行政审批事项，建立权力清单、负面清单和责任清单，取消非行政许可审批项目，进一步下放审批权限，对转变政府职能，优化公共服务，激发社会活力，鼓励大众创业、万众创新发挥了重要作用。

从数量上看，截至年12月底，国务院部门行政审批事项累计取消下放项，提前两年完成削减三分之一的任务;全面清理项非行政许可审批事项，让“非行政许可审批”这一概念成为历史;中央指定地方实施行政许可事项目录清单，分3批共取消项;国务院部门行政审批中介服务清单，分3批取消项;工商登记前置审批事项目录清单，3批精简了85%，简政放权、放管结合工作取得明显成效。

从覆盖面来看，取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域。例如，《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》（国发〔〕10号）取消了经营流通人民币审批、进入全国银行间同业拆借市场审批、商业银行跨境调运人民币现钞审核、中药材生产质量管理规范（GAP）认证、被清算的外资金融机构提取生息资产审批、其他期货经营机构从事期货投资咨询业务资格审批，都与市场经济和市场监管相关，占被取消的13项许可事项中的6项。取消下放的行政审批事项主要集中在市场经济和市场监管领域，充分体现了简政放权的主要目标在于激发市场和社会活力，鼓励大众创业、万众创新。

从效果上看，本级政府通过分批取消下放行政审批事项，形成了“简政放权、放管结合、优化服务协同推进，推动大众创业、万众创新，激发市场活力和市场创造力，充分发挥中央和地方两个积极性”等新思路、新理念，为进一步深化行政审批改革指明了目标与方向。

总体来看，十八大以来的行政审批制度改革呈现出以下特点：

（一）以激发市场活力为出发点推动简政放权

年6月30日，国务院办公厅发布了《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》国办发〔〕53号，从年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”，在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同，巩固和扩大“三证合一”登记制度改革成果，进一步为企业开办和成长提供便利化服务，降低创业准入的制度性成本，优化营商环境，激发企业活力，推进大众创业、万众创新，促进就业增加和经济社会持续健康发展。

来自国家工商总局的统计显示，年我国新登记市场主体.3万户，同比增长11.6%，平均每天新登记4.51万户。全年新登记企业.8万户，同比增长24.5%，平均每天新登记1.51万户。

（二）深化改革与厉行法治协调同步

党的十八届四中全会指出，重大改革要于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。十八大以来，“全国人大常委会已修改与简政放权有关的法律39部，国务院分四次修改行政法规63部，废止行政法规3部。”各级政府取消下放行政审批事项，多数是以规范性文件的方式做出。但法律、法规所设定行政许可事项的法律效力并不因简政放权的相关政策规定而消灭。因此，随着简政放权的不断推进，国务院及时修改或废止相关法规，并提请全国人大常委会修改相关法律，做到了重大改革于法有据、改革与法治同步发展。

年7月5日，《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发〔〕18号）》对行政审批提出了重大举措。

一是推行首问负责制。《意见》第十四条提出，探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位，提供“一站式”受理、“全流程”服务。这是在投资项目服务管理方面的制度创新，主要目的是在简政放权、实行并联审批后，加强对项目前期工作的统筹协调，为项目单位提供实实在在的便利。

二是探索“不再审批”管理模式。《意见》第一条提出，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以“政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束”为核心的管理模式，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这一模式的实行至少需要具备以下条件：首先，要有清晰、完善、可操作的发展规划、产业政策、技术标准、安全标准等准入性政策条件为前提;第二，要以健全的社会信用体系为基础，对失信企业实行联合惩戒、对守信企业实行联合激励;第三，要有全面、高效、有约束的监管、处罚制度为保障。目前来看，这一新的管理模式需要通过试点探索逐步积累经验。

三是创新“多评合一”的中介服务新模式。《意见》第三条提出，探索建立多评合一、统一评审的新模式。针对当前投资领域存在的中介服务较多、技术审查重复、评审效率不高、中介费用较高等问题，在实行并联评审的基础上，通过多种方式对各类评估评审事项进行有机整合，实现多评合一。这一模式有利于减少事项、避免重复、提高效率、降低费用。

为更好推进简政放权、放管结合、优化服务改革、降低制度性交易成本、激发社会投资活力，年3月份至今，国务院陆续密集下发了《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知（国发〔〕29号）》、《关于发布政府核准的投资项目目录(年本)的通知（国发〔〕72号）》和《企业投资项目核准和备案管理条例（国务院令第号）》等三个规范性文件。

国家发改委随后出台了《企业投资项目核准和备案管理办法》，重新修订了《固定资产投资项目节能审查办法》。《固定资产投资项目节能审查办法》第六条规定，“年综合能源消费量不满吨标准煤，且年电力消费量不满万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发展改革委制定并公布)的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查。”相比以前做了重大调整，大大缩小了节能审查的范围，减小了项目单位的负担。

年2月20日，省委、省政府发布了《关于深化投融资体制改革的实施意见》，进一步简化企业投资项目审批流程，改进政府投资方式，构建更加开放的投融资体制。

企业投资更便利。实行企业投资项目管理负面清单制度，及时修订并公布省政府核准的投资项目目录，除目录范围内的项目外，一律实行备案制。实行核准制的投资项目，只保留选址意见、用地预审作为前置审批条件；实行备案制的投资项目，实行属地管理、即时备案、事后审核，实现备案证电子化；备案类项目不再办理项目规划选址意见，简化扩建项目环评内容、降低环评级别，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续。

政府投资更规范。意见明确，政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的项目（如社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复等），以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。政府推进的重点事项和重大建设项目，可实行市场化运作的，一律向民间资本开放，原则上不再实行全额政府投资。

（三）建设投资项目在线审批监管平台

全国投资项目在线审批监管平台是国家发改委四大平台（全国投资项目在线审批监管平台、信用中国、全国价格监管平台和全国公共资源交易平台）之一，今年2月1日正式与全国31个省市区、建设兵团地方投资项目在线审批监管平台并网运行。

湖北省投资项目在线审批监管平台是年省委省政府确定的全省13项重大改革项目之一，省委省政府领导高度重视。在省审改办（省编办）、省政务管理办的统筹协调下，省发改委牵头组织各地建设联审平台。我省联审平台建设得到国家有关部门的充分肯定，国内已有近10个省市复制和移植了“湖北模式”。该项目分两期建设运行，一期工程为省级投资项目在线审批监管平台。

年3月，我省在全国率先启动投资项目联审平台建设，以此作为推进全省行政审批制度改革的重要突破口和深化经济体制改革的重要措施，全面推行联合审批模式。省发改委协同住建厅、国土厅、环保厅等12个省级审批部门，历时近5个月，把各部门相关审批业务整合到一个平台，实行网上“一口受理、同步办理、限时办结、互抄互告、信息公开”。二期工程为省、市、县三级投资项目联合审批平台。年3月，联审平台二期工程省、市、县投资项目联合审批启动，年12月31日，湖北省投资项目网上联合审批平台正式上线运行，实现省、市、县三级投资项目一网联办。

1、湖北省投资项目在线审批监管平台的特点

该平台由在电子政务外网上设立的“湖北省投资项目联合审批办事大厅”和“联合审批系统”两部分组成。联审平台实行“同步受理、并联办理、限时办结、互抄互告、信息公开”，以及投资项目审批全程“一网告知政策法规、一网受理审批申请、一网办结审批事项、一网公示审批过程和结果、一网在线监督所有审批部门及相关工作人员”的项目审批工作新模式。

平台实现了“四个全覆盖”，即覆盖投资项目从提出申请到开工建设前全过程，覆盖项目所有审批的事项，覆盖省市县所有层级，覆盖审批涉及的所有部门，实现“纵向到底，横向到边，不留死角，一网办尽。”

广水市共有11个部门53项联合审批事项列入全省投资项目在线审批监管平台，我们发改局有31项联合审批事项，其中农林水气象5项、能源1项、交通运输1项、地区发展5项、城建及房地产6项、社会事业5项、公共管理社会保障和社会组织3项、外商投资2项、其他类3项。广水市11个联合审批部门事项涉及13部法律、28部法规、部门规章23条、规范性文件20份。

权力清单的公布并非一劳永逸，省审改办根据法律法规立改废释、机构和职能调整等情况，对清单内容及时更新，并向社会公布。根据省发改委的统一布置，今年3月28日我们组织12个部门上报了今年的61项在线审批监管平台事项目录及材料清单。其中我们发改部门增加2项，作为扩权县市，依据随政发[]23号文件规定，通过授权，享受地级市发改部门审批权限，分别是“液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）项目核准事项，”“不涉及跨市（州）的千伏交流项目，千伏以下交流项目核准事项。”

目前，该平台与中央投资项目在线审批监管平台进行了顺利对接，实现了中央、省、市、县四级投资项目联合审批纵向贯通，已入库中央平台项目数据信息条。目前纳入省联审平台审批的联审部门个，在线联审管理员、监察人员和审批人员约0人。

2、湖北省投资项目在线审批监管平台建设的意义

一是中央有明确要求。年12月，国务院印发了《关于精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发59号文件），明确要求在年底前建立全国“横向联通”、“纵向贯通”的投资项目在线审批监管平台。二是省委、省政府有具体部署。省委改革领导小组把联审平台建设列为年全省十三项重大改革任务之一。省委、省政府主要领导多次亲自听取建设工作汇报并作重要指示和部署，推进平台建设工作。三是群众和企业有热切期盼。切实解决现行投资审批中事项过多、流程过长、材料繁杂、中介服务不规范、审批机构和工作人员自由裁量权过大等问题，一直是广大人民群众和市场主体的热切期盼。四是联合审批实践有明显成效。年，我省率先建成省级投资项目联合审批平台。五是湖北加快发展有迫切需要。

3、湖北省投资项目在线审批监管平台取得的成效

一是审批更规范。所有联审事项的政策、流程、申请材料、中介服务等有标准规范，申请人办事明白，审批人的自由裁量权大大压缩。

二是材料更精简。所有联审部门需要的项目申请材料，由平台按照法定审批规则简化归并整合成一张清单，方便申请人“照单抓药”。前置部门的审批结果由系统自动转抄各部门，无需申请人提供。

三是流程再创新。利用联审平台可以同步分送审批材料，实行“容缺预审查制度”，审批人提前介入，用好“时间差”，压缩正式办理时间，实行网上“互抄、互商、互告”，提高了各审批部门之间文件流转和沟通会商的效率。

四是服务再优化。办事人易懂、易会、易操作，体现“办事流程最简、操作界面最简、申报材料最简”。在基层普遍建立了“网上联审服务岗”，把联审服务送到企业门口。

五是办事再提速。项目全程审批时间一般可压缩三分之二左右，简政放权的效果进一步放大。

六是阳光可预期。审批政策、过程、结果和中介服务事项全部在网上公开，申请人可查询、可投诉、可建议、可评价。

七是监督更有力。所有项目审批在网上全程留痕，有利于各级监督机构对审批部门及其工作人员开展在线监督。八是改革有抓手。什么事项可简化，什么环节可优化，能及时发现，迅速调整。中央和省简政放权的改革措施，通过平台可在第一时间落地落实。

4、湖北省投资项目在线审批监管平台操作流程

湖北省投资项目网上联合审批办事大厅主要有三个访问入口：一是通过各级人民政府网站进入，二是通过各级各联合审批部门门户网站进入，三是在互联网上输入关键词查找。

项目申请人通过互联网进入联审平台办事大厅提出项目审批、核准、备案以及报建和施工许可等事项申请。按项目审批要求，在网上提交各审批部门所需的申请材料和文件。项目申请完成后可通过网上办事大厅随时查询申请项目所有审批事项、环节在各联审部门的办理状态、进度和审批时间等信息。

办事大厅为项目申请人及公众提供办事咨询、申请材料补正、在线投诉、服务质量评价、提出建议、下载申请材料标准表格及示范文本等与联审部门互动交流的服务。

项目办结后，申请人还可通过办事大厅查阅、下载申请办理事项的各类批准文件。

还有一种方式从手机

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